De lo social a lo económico: La ruta de las políticas públicas

¿Qué tienen en común una pyme que busca financiamiento, una startup de salud digital que quiere escalar su modelo y una multinacional que planifica su expansión regional? Todas dependen, en mayor o menor medida, de decisiones estatales que definen el rumbo económico, social y regulatorio de un país. Esas decisiones —lejos de ser improvisadas— forman parte de un entramado estratégico: políticas públicas y desarrollo.

Este artículo traza una ruta clara —desde lo social hasta lo económico— para entender las políticas públicas como herramientas de transformación y desarrollo. Con el respaldo del análisis de expertos como César Murúa y Lucas Pussetto, se exploran sus fundamentos, modelos de gestión, desafíos de implementación y claves de sostenibilidad. 

Fundamentos y enfoques de las Políticas Públicas

Toda política pública comienza con una pregunta esencial: ¿qué problema busca resolver el Estado y por qué es prioritario hacerlo ahora? La respuesta a esa pregunta no es simple ni neutral. Está atravesada por ideologías, intereses y, sobre todo, por la compleja interacción entre actores políticos, administrativos, económicos y sociales.

César Murúa es politólogo y director de la Maestría en Gestión de Políticas Públicas de la Escuela de Negocios ADEN, líder en formación ejecutiva. El experto plantea en su libro Introducción a las políticas públicas que no toda acción del gobierno constituye una política pública. Solo aquellas que surgen de un proceso sistemático —planificación, ejecución y control— pueden ser reconocidas como tales. Si una medida carece de diagnóstico, asignación de recursos y mecanismos de evaluación, se convierte apenas en una decisión aislada, desvinculada de un objetivo colectivo.

Desde esta perspectiva, el Estado actúa como eje central, pero no como único protagonista. Si bien la administración pública y los funcionarios políticos tienen roles claramente diferenciados —unos deciden y orientan, otros ejecutan—, el proceso se enriquece cuando se incorpora a actores externos: ONGs, gremios, universidades, empresas y ciudadanía organizada. Este entramado genera mayor legitimidad y aumenta la eficacia de las políticas diseñadas.

El enfoque contemporáneo de las políticas públicas reconoce que el sistema político funciona como una gran maquinaria de procesamiento de demandas sociales. Captura necesidades, las traduce en problemas públicos y, con mayor o menor acierto, formula soluciones. Este mecanismo, sin embargo, no es lineal ni automático. En sistemas democráticos, múltiples actores presionan, negocian y consensúan; en regímenes autoritarios, el proceso suele ser vertical y centralizado. En ambos casos, el contexto histórico, económico e institucional define el alcance y la efectividad de las políticas.

Fijación de agenda

Uno de los elementos clave en este engranaje es la “agenda setting” o fijación de agenda: el momento en que un problema logra ingresar al radar de las decisiones estatales. Esto puede suceder por presión social, por coyunturas críticas —como una crisis sanitaria o económica— o por la visión estratégica de determinados líderes políticos. Aquí es donde las empresas también pueden jugar un rol activo: identificando tendencias, construyendo evidencia o participando en alianzas público-privadas que pongan temas en agenda.

Por otro lado, la administración pública moderna ha atravesado distintos modelos a lo largo del tiempo, desde una lógica burocrática hasta esquemas más flexibles y orientados a resultados. Sin embargo, hay obstáculos que persisten en todos los contextos: restricciones legales, límites presupuestarios y, sobre todo, la búsqueda permanente de legitimidad. Si una política no cuenta con respaldo social o es vista como ajena a las necesidades reales, difícilmente prosperará, por más técnica que sea su formulación.

Pensemos en una empresa de energías renovables interesada en ampliar su inversión en zonas rurales. Puede tener el capital y la tecnología, pero si el problema del acceso energético no está incluido en la agenda pública, y no existe una política clara de infraestructura o incentivos fiscales, ese proyecto quedará estancado. Solo cuando el Estado reconoce el problema, lo incorpora a su agenda y moviliza recursos, la política pública cobra vida y genera impacto real.

Agendas políticas y su implementación

Las políticas públicas no nacen en el vacío: surgen de agendas. Pero ¿de qué hablamos cuando hablamos de agenda política? En términos simples, una agenda es el conjunto de temas que una sociedad —a través de distintos canales e instituciones— considera relevantes y urgentes de abordar. La selección de estos temas no es neutral ni espontánea: responde a intereses, presiones, coyunturas y visiones ideológicas.

Tres tipos de agenda: Gobierno, sociedad y sectores

Podemos identificar al menos tres grandes tipos de agenda que interactúan constantemente:

• Agenda de gobierno: compuesta por los temas que un gobierno decide priorizar y convertir en políticas públicas activas. Es el resultado de decisiones estratégicas, negociaciones internas y presión externa. Tiene recursos asignados y capacidad de acción.
• Agenda social: incluye las preocupaciones, demandas y expectativas que emergen desde la ciudadanía. Puede expresarse mediante protestas, medios de comunicación, redes sociales o informes de organizaciones civiles. No siempre es escuchada, pero puede presionar con fuerza para ingresar en la agenda oficial.
• Agenda sectorial: es impulsada por grupos específicos (empresarios, sindicatos, cámaras, universidades, ONGs) que promueven temas concretos vinculados a sus intereses o expertise. Suele tener un alto nivel técnico y busca incidir con evidencia en las decisiones del Estado.

Entender cómo se construyen y compiten estas agendas permite anticipar los movimientos del entorno institucional y aprovechar las ventanas de oportunidad para influir o adaptarse.

De la agenda a la acción: enfoques de implementación

Una vez que un tema ingresa en la agenda gubernamental, comienza el verdadero desafío: implementar la política pública. Aquí surgen dos grandes enfoques analíticos que ayudan a comprender cómo se lleva adelante este proceso:

• Enfoque top-down (de arriba hacia abajo): parte de la formulación central por parte de las autoridades políticas y baja hacia los niveles administrativos y operativos. Requiere una estructura jerárquica clara y un diseño preciso. Funciona mejor cuando el contexto es estable, los objetivos son bien definidos y los actores están alineados.
• Enfoque bottom-up (de abajo hacia arriba): se enfoca en los actores de nivel local (técnicos, gestores, beneficiarios) que muchas veces reinterpretan, adaptan o transforman la política en la práctica. Reconoce que la realidad es dinámica, los contextos variados y los recursos limitados. Este enfoque valora la flexibilidad, la innovación desde el territorio y el aprendizaje institucional.

En la práctica, la mayoría de las políticas públicas combinan ambos enfoques, y su eficacia depende en gran parte de la calidad de la coordinación, el grado de participación ciudadana y la capacidad de monitoreo y ajuste. Implementar no es solo ejecutar: es articular, negociar, corregir y sostener en el tiempo.

Aprende más en Gestión de Políticas Públicas: Innovación, transparencia y liderazgo. Conoce qué procesos están detrás del éxito o fracaso de una política en Latinoamérica.

Gestión pública y evaluación de políticas

Detrás de cada política pública no solo hay una decisión política, sino también una maquinaria de gestión que define cómo se llevará a cabo, con qué recursos, bajo qué responsabilidades y con qué formas de control. La gestión pública es, en esencia, la parte ejecutiva del proceso político: transforma ideas en acciones concretas, articulando personas, instituciones y presupuestos en función de objetivos definidos.

¿Quién hace qué y con qué?

Una buena gestión comienza por la definición clara de responsables: quién toma las decisiones, quién coordina, quién ejecuta. Esto se complementa con la asignación de recursos (financieros, humanos, tecnológicos) y con un sistema de seguimiento y monitoreo que permita detectar desvíos a tiempo. Sin esta arquitectura mínima, hasta la mejor política puede fracasar en su implementación.

Pero gestionar no es una tarea técnica aislada del entorno. Como bien lo explica César Murúa en el capítulo El Juego Político de las Políticas Públicas de su libro Introducción a las políticas públicas, el escenario está poblado de múltiples actores —estatales y no estatales— que influyen, negocian, presionan o apoyan. Universidades, gremios, ONGs, cámaras empresarias, asociaciones civiles y partidos políticos forman parte de este entramado. Cada uno aporta distintos recursos de poder: conocimiento técnico, legitimidad social, capacidad de movilización o presión mediática.

Este juego político no es estático. Cambia con el contexto y puede verse afectado por situaciones extraordinarias, como crisis económicas o sanitarias, que alteran las prioridades y reconfiguran los espacios de influencia.

De la formulación a la evaluación: el ciclo se cierra

Todo comienza cuando el Estado decide intervenir en una situación percibida como problemática. Esa decisión, influida por el entorno social o impulsada desde el interior del gobierno, da lugar a una etapa de formulación, que incluye:

• Diagnóstico detallado (encuestas, entrevistas, trabajo de campo).
• Generación de alternativas de solución.
• Priorización según criterios de factibilidad, urgencia e impacto.
• Toma de decisión política (que combina criterios técnicos, sociales y estratégicos).

Una vez implementada, la política pública debe ser evaluada. Y aquí entra en juego una de las herramientas más potentes (y a veces olvidadas) de la gestión pública. La evaluación puede ser interna (realizada por el mismo organismo que implementa) o externa (por universidades, consultoras o entes independientes). Analiza tanto el proceso como los resultados, mediante indicadores cuantitativos y cualitativos.

El objetivo no es solo saber si “se hizo” lo previsto, sino si realmente sirvió: ¿Se resolvió el problema? ¿La ciudadanía está satisfecha? ¿Se usaron bien los recursos?

La evaluación permite cerrar el ciclo de la política pública, aportando datos clave para decidir si una acción debe continuarse, ajustarse o finalizarse. Así, la gestión pública no se limita a ejecutar: también aprende, corrige y evoluciona.

Políticas sociales y su sostenibilidad

Para que una política social sea sostenible no basta con su formulación inicial: debe poder sostenerse en el tiempo, adaptarse a nuevas realidades y responder de manera eficaz a problemas complejos que no se resuelven con intervenciones aisladas.

Políticas de salud: del acceso al enfoque territorial

Los sistemas de salud sostenibles deben garantizar acceso, equidad y calidad, sin generar un peso financiero excesivo para el Estado. Esto exige fortalecer la atención primaria, descentralizar servicios, digitalizar procesos y enfocar las políticas de forma territorial, considerando realidades locales diversas.

La pandemia evidenció la importancia de contar con una infraestructura sanitaria sólida, capacidad de respuesta rápida y canales efectivos de comunicación entre niveles de gobierno. Además, los determinantes sociales de la salud —vivienda, empleo, educación— deben abordarse de forma transversal, integrando a otras áreas en el diseño de las políticas sanitarias.

Políticas educativas: calidad, inclusión e innovación

La sostenibilidad en educación implica asegurar trayectorias escolares completas, equitativas y relevantes. Para lograrlo, las políticas deben atender tanto al acceso como a la calidad: reducir la deserción, garantizar condiciones básicas de aprendizaje y preparar a los estudiantes para contextos sociales y laborales en transformación.

La digitalización educativa —acelerada por la pandemia— plantea nuevos retos de infraestructura, formación docente y equidad tecnológica. A su vez, el vínculo entre educación y empleo exige revisar los contenidos curriculares e incorporar competencias blandas, pensamiento crítico y formación técnico-profesional desde edades tempranas.

Seguridad ciudadana: políticas integrales con enfoque preventivo

Uno de los ámbitos donde más se juega la legitimidad del Estado es la seguridad. Sin embargo, la sostenibilidad de las políticas de seguridad no se mide solo por la cantidad de patrulleros o cámaras instaladas, sino por su capacidad de prevenir el delito, proteger derechos y fortalecer el tejido social.

Seguridad con enfoque integral

Como plantea el experto César Murúa en su libro Seguridad y Gestión de Crisis, la cooperación multinivel —entre niveles de gobierno, fuerzas de seguridad, comunidad y organismos sociales— es clave para abordar la inseguridad. No se trata únicamente de reaccionar ante el delito, sino de anticiparse a él. Esto requiere identificar causas subyacentes como la deserción escolar, las adicciones o la exclusión social, y diseñar intervenciones integradas que combinen medidas de prevención, contención y rehabilitación.

Diagnóstico y planificación basada en evidencia

Una política efectiva de seguridad debe comenzar con un diagnóstico preciso. El análisis del llamado “triángulo del problema” —víctima, victimario y entorno— permite identificar oportunidades delictivas y reducir factores de riesgo. Por ejemplo, mejorar el alumbrado público, brindar contención a jóvenes en riesgo o trabajar sobre las motivaciones de los victimarios son estrategias que apuntan a modificar las condiciones que favorecen el delito.

Este enfoque metodológico se nutre tanto de datos cuantitativos (como estadísticas delictivas) como de percepciones sociales (inseguridad subjetiva), y permite diseñar políticas más focalizadas y eficaces.

Gestión orientada por resultados

La sostenibilidad también implica evaluar si las acciones implementadas generan cambios reales. En este sentido, la gestión orientada por resultados se centra en los impactos, más que en los insumos o actividades. Aumentar la cantidad de patrullas, por ejemplo, no garantiza mayor seguridad si no se abordan las causas estructurales del delito.

Este enfoque exige planificación estratégica, medición de resultados, flexibilidad para corregir rumbos y articulación con actores sociales, como profesionales de salud, desarrollo comunitario o educación. El ciclo PDCA (planificar, hacer, verificar, actuar) es una herramienta útil para fortalecer esta perspectiva.

Educación, salud, seguridad: ¿cómo lograr políticas sociales sustentables?

A modo de cierre, la sostenibilidad de las políticas sociales no puede pensarse solo en términos presupuestarios. Se trata de una capacidad de gestión que implica:

• Diagnósticos precisos y participativos.
• Planificación basada en evidencia y resultados.
• Coordinación multinivel e intersectorial.
• Evaluación continua e innovación.
• Escucha activa de la ciudadanía.

Solo con estas condiciones es posible construir políticas que perduren más allá de los gobiernos, generen confianza social y transformen realidades estructurales. 

Políticas fiscales y presupuestarias

El gasto social debe ser eficiente y sostenible. No basta con asignar fondos, sino que es necesario evaluar el impacto de cada programa y garantizar que los recursos lleguen a quienes realmente los necesitan. La transparencia y la rendición de cuentas son esenciales para construir confianza y legitimidad.

Distribución del ingreso y protección social: un desafío persistente

La distribución del ingreso sigue siendo un problema estructural en muchas economías latinoamericanas. Las políticas fiscales tienen un rol central en corregir estas desigualdades, mediante sistemas tributarios progresivos y mecanismos de transferencia social.

La protección social, que incluye pensiones, subsidios y asistencia, es una red vital para sectores vulnerables. Su diseño debe equilibrar la universalidad con la focalización, evitando exclusiones y promoviendo la inclusión.

Política económica: entre reglas y discreción

El economista Lucas Pusetto señala que la discrecionalidad en las políticas fiscales puede generar resultados desiguales, subrayando la necesidad de encontrar un equilibrio entre seguir reglas estrictas o adaptar las decisiones a circunstancias cambiantes. En su libro La política económica y la economía en el corto plazo, detalla los tres grandes componentes de la política económica:

• Política fiscal: ajuste del gasto público e impuestos para influir en la economía.
• Política monetaria: control de la cantidad de dinero y las tasas de interés para estabilizar precios y promover inversión.
• Economía abierta: gestión de comercio exterior y flujos de capital que afectan el balance y la competitividad.

Este marco multidimensional implica debates complejos:

• ¿Deben seguirse normas fijas o es mejor la flexibilidad ante shocks económicos?
• ¿Existen niveles óptimos de gasto y deuda pública que no comprometan la estabilidad?
• ¿Cómo aprovechar el efecto multiplicador del gasto público para amplificar el ingreso total y fomentar el crecimiento?

Cómo hacer política económica en la práctica

Diseñar políticas fiscales y presupuestarias eficientes implica equilibrar objetivos múltiples, a menudo conflictivos, como controlar la inflación, promover el crecimiento económico y garantizar la equidad social, todo ello con instrumentos limitados.

Además, las decisiones enfrentan desafíos constantes: incertidumbre sobre el futuro, retrasos en la efectividad de las medidas y la dificultad para hacer predicciones precisas. Por eso, la política económica requiere capacidad de adaptación, análisis riguroso y una visión estratégica que integre el corto y el largo plazo.

Políticas económicas y su impacto en el desarrollo

Lucas Pussetto, en Crecimiento y desarrollo económico, destaca que el ingreso per cápita es una métrica fundamental para evaluar el desempeño económico de una nación. En términos generales, países con ingresos per cápita elevados tienden a mostrar mejores indicadores sociales, como mayor acceso a educación, salud y servicios básicos.

Sin embargo, este indicador presenta limitaciones importantes: no refleja cómo se distribuye el ingreso dentro de la sociedad ni mide directamente el bienestar de la población. Por ejemplo, países con crecimiento sostenido del ingreso per cápita pueden convivir con altos niveles de pobreza y desigualdad, lo que limita el impacto real del desarrollo económico.

A lo largo de la historia, se pueden identificar países que lograron aumentos sostenidos en su ingreso per cápita y, por ende, mejoras sociales significativas. Ejemplos como las economías industrializadas o China muestran que un crecimiento económico sostenido puede transformar realidades.

Por otro lado, existen países con estancamiento o incluso disminución del ingreso per cápita, donde la pobreza y la desigualdad persisten o se agravan. Estos casos sirven como advertencia sobre la importancia de diseñar políticas públicas efectivas y evitar errores, como la falta de diversificación productiva o la debilidad institucional.

Crecimiento vs. desarrollo: más allá de los números

El crecimiento económico es un requisito básico para reducir la pobreza, pero no es suficiente. El desarrollo económico es un concepto más amplio que incluye mejoras en la calidad de vida, acceso a servicios esenciales, reducción de desigualdades y sostenibilidad ambiental.

Un país puede experimentar crecimiento económico sin que esto se traduzca en desarrollo real si no mejora el bienestar de la mayoría de su población. Por eso, las políticas públicas deben abordar simultáneamente la promoción del crecimiento y la equidad social para generar un impacto positivo y duradero.

Factores que explican el crecimiento económico

El crecimiento económico puede explicarse inicialmente por la acumulación de factores de producción:

• Empleo: más personas activas generan mayor producción y consumo.
• Capital humano: la educación y la salud incrementan la productividad de los trabajadores.
• Capital físico: inversiones en infraestructura, maquinaria y tecnología.

No obstante, el impacto de estos factores suele enfrentar rendimientos decrecientes: agregar más trabajadores o más maquinaria no siempre genera aumentos proporcionales en producción.

La productividad: motor indispensable para el crecimiento sostenido

Lo que no está sujeto a rendimientos decrecientes es la productividad, definida como la eficiencia con la que se utilizan los recursos. Esta mejora proviene principalmente de innovaciones tecnológicas y organizativas.

La historia económica muestra que las revoluciones industriales y tecnológicas han impulsado aumentos significativos de productividad y, por ende, del crecimiento sostenido. Sin embargo, actualmente, el crecimiento de la productividad es relativamente bajo, lo que puede atribuirse a factores como la disminución de la inversión tecnológica o ineficiencias en la asignación de recursos.

Políticas regionales y locales de desarrollo

Las políticas macroeconómicas regionales se centran en reducir las brechas entre zonas más y menos desarrolladas, promoviendo una distribución equitativa de recursos, inversiones y oportunidades. Esto incluye medidas para:

• Fomentar la inversión productiva en regiones rezagadas.
• Mejorar la infraestructura básica y tecnológica.
• Promover la conectividad y el acceso a mercados nacionales e internacionales.
• Impulsar la capacitación laboral acorde a las necesidades locales.

Un desafío frecuente es evitar que las grandes ciudades concentren todos los recursos y el talento, provocando despoblamiento y estancamiento en las regiones periféricas. Las políticas macroeconómicas deben buscar equilibrar estos procesos, apoyando la descentralización y fortaleciendo los gobiernos locales para que tengan mayor autonomía y capacidad de gestión.

A nivel regional y local, las políticas de desarrollo se diseñan para atender los problemas y oportunidades particulares, desde zonas urbanas hasta áreas rurales, pasando por espacios industriales, turísticos o agrícolas.

Entre las acciones destacadas se encuentran:

• Fomento de emprendimientos y pymes locales, adaptando incentivos y apoyos a las características del territorio.
• Promoción del desarrollo sostenible, integrando la protección ambiental con el crecimiento económico.
• Inclusión social y reducción de desigualdades, mediante programas específicos para grupos vulnerables y la mejora de servicios públicos.
• Participación ciudadana activa, que permita a las comunidades involucrarse en la toma de decisiones y la planificación estratégica.

Estos enfoques requieren una estrecha coordinación entre distintos niveles de gobierno, actores privados y sociedad civil, para garantizar que los proyectos sean viables y tengan impacto real.

Relaciones internacionales y organismos financieros

La integración en el comercio mundial debe gestionarse con políticas que mitiguen riesgos, como la vulnerabilidad ante shocks externos o la competencia desleal. Es fundamental fortalecer sectores productivos locales y promover acuerdos comerciales que impulsen beneficios mutuos y sostenibilidad.

La innovación tecnológica, acelerada por la globalización, tiene un impacto directo en la productividad y competitividad de las economías. La adopción de tecnologías digitales, inteligencia artificial y automatización puede transformar industrias y generar nuevos modelos de negocio.

No obstante, la innovación también puede profundizar desigualdades si no se acompaña de políticas inclusivas. La brecha tecnológica entre regiones y grupos sociales puede aumentar la concentración de ingresos y limitar el acceso a oportunidades. Por ello, es clave diseñar estrategias que promuevan la educación, capacitación y acceso equitativo a la tecnología.

Organismos como el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros, desempeñan roles cruciales en la provisión de financiamiento, asesoría técnica y establecimiento de normas para el comercio y las finanzas internacionales.

Estos organismos facilitan la cooperación multilateral y ayudan a los países a enfrentar desafíos económicos y sociales, como crisis financieras, pobreza o cambio climático. Sin embargo, su influencia también genera debates sobre soberanía, condiciones de financiamiento y la efectividad de sus programas.

El FMI actúa como un estabilizador financiero mundial, otorgando apoyo a países en crisis mediante programas de ajuste estructural y préstamos condicionados. Su objetivo es restaurar la estabilidad macroeconómica y fomentar políticas que promuevan el crecimiento sostenible.

Sin embargo, las políticas recomendadas por el FMI, como ajustes fiscales estrictos o reformas estructurales, a veces han sido criticadas por sus impactos sociales negativos, especialmente en sectores vulnerables. La clave está en diseñar acuerdos y programas que integren la sostenibilidad económica con la justicia social.

Resumen de preguntas frecuentes

Para cerrar este recorrido por el complejo mundo de las políticas públicas, es fundamental aclarar dudas frecuentes que suelen surgir una vez finalizada la lectura. Este apartado busca responder esas inquietudes clave para profundizar el entendimiento y facilitar la aplicación práctica de estos conceptos en el ámbito profesional y empresarial.